D. Semana.
El último presidente de
Colombia con un período de cinco años fue el general Rafael Reyes. Su gobierno
entre 1904 y 1909 se caracterizó por la modernización del Estado y fue
bautizado precisamente como el Quinquenio Reyes. A partir de 1910 una reforma
constitucional instauró el mandato de cuatro años vigente hasta hoy. La bancada
del Centro Democrático, encabezada por el expresidente Álvaro Uribe, es la
única que rechaza que se elimine la reelección presidencial. Los uribistas
radicaron su propio proyecto de reforma electoral que introduciría el voto
obligatorio.
El proyecto de reforma
política del gobierno eliminaría la reelección y aumentaría el periodo
presidencial y de toda la cúpula del Estado a cinco años.
El gobierno va a
presentar un acto legislativo denominado ley de equilibrio de poderes, que de
ser aprobado representaría un revolcón institucional. El propósito es eliminar
la reelección, extender el periodo presidencial a cinco años, sincronizar los
altos cargos del Estado con esa duración, quitarle las funciones nominadoras a
las altas cortes y modificar el mecanismo de elección del Senado, entre otros.
La iniciativa combina una reforma política, electoral y de la Justicia en un
mismo articulado.
Tumbar la reelección
inmediata del presidente es el mayor gancho del paquete que esta semana arranca
su debate con las bancadas de oposición. A pesar de haberse beneficiado de
ella, Santos reconoce que la reelección como está planteada hoy entraña un
grave desequilibrio institucional. En esto todos los partidos están de acuerdo
menos el Centro Democrático. Los uribistas presentarán una reforma electoral
que no solo mantiene la posibilidad de los dos mandatos seguidos sino que crea
la figura del voto obligatorio. Esa
posición, sin embargo, es más una posición de principios que una iniciativa viable.
Como Uribe cambió la Constitución para reelegirse una vez y trató de hacerlo la
segunda, sus seguidores tienen que justificar esas reformas como convenientes
para el país, aunque no lo hayan sido. En todo caso las matemáticas del
Congreso dejan claro que se trata solamente de un acto simbólico pues la Unidad
Nacional más el Polo y los Verdes van a
eliminar la reelección.
Ese es el único cambio
sobre el cual hay amplio consenso y sería muy conveniente para el país. De ahí
en adelante las cosas son más complicadas. El gobierno pretende ampliar el
periodo presidencial a cinco años y hacer que este coincida con los otros
cargos del Estado que tienen periodos fijados por la Constitución:
congresistas, contralor, procurador, fiscal, gobernadores, alcaldes, junta
directiva del Banco de la República, auditor general y personeros. Así como la reelección fue aprobada con el
argumento de que no se trataba más que de un ‘articulito’, extender el mandato
a cinco años podría presentarse simplemente como un ‘añito’ más.
Aunque, a primera
vista, ampliar un solo año el periodo presidencial parece una decisión inocua,
las implicaciones que esto tendría son de gran calibre institucional. Una de
las críticas a la reelección inmediata es que la Constitución de 1991 rediseñó
al Estado colombiano sobre la base de un cuatrienio para la cabeza del poder
Ejecutivo. Desde este punto de partida, se creó un sistema de pesos y
contrapesos basado en esa duración. Al extenderse a ocho años por la reelección
de Álvaro Uribe, todo ese delicado equilibrio quedó trastocado.
El eje de la ley de
equilibrio de poderes es sincronizar a todos los cargos con periodo fijo con
los cinco años que tendría el del presidente de la República. En otras
palabras, tendrían cinco años los gobernadores, los alcaldes, los congresistas,
el procurador, el contralor, el fiscal, el auditor, los personeros y la junta
directiva del Banco de la República. Queda por definirse si todos los
funcionarios de elección popular serían elegidos en la misma fecha del primer
mandatario o si las elecciones serían cercanas pero no simultáneas como sucede
hoy con el Congreso y el presidente.
De llevarse a cabo esta
sincronización, entraría en efecto en 2018, para lo cual el presidente ha
mencionado dos posibles caminos constitucionales: reelección de los actuales mandatarios
por dos años o una ampliación del período hasta 2018. Esto suena relativamente
sencillo, pero no son pocas las dudas políticas y jurídicas que surgen de ambas
posibilidades.
En primer lugar, hacer
coincidir la elección presidencial con la del Congreso sería regresar a una
fórmula que se practicó en Colombia hasta la Constitución de 1991. Fue
eliminada porque le daba demasiado peso al clientelismo parlamentario en la
elección del presidente. Los barones electorales de cada región, al llevar a
sus votantes a las urnas, direccionaban el voto de estos hacia el candidato
presidencial de su preferencia. Una vez que un elector había recibido
transporte, camiseta y lechona por cuenta del cacique de su pueblo, su voto
presidencial generalmente acababa siendo el de su jefe. Esta tendencia iba en
contra de candidatos independientes que se enfrentaban a las maquinarias
políticas, pues estas ahogaban el voto de opinión. Por esto, los aspirantes a
la Presidencia tenían que buscar el apoyo de esos jefes políticos, lo cual
tenía el problema de que una vez elegidos quedaban en deuda con ellos. En 1991 se decidió separar las fechas de las
dos elecciones para que los votantes pudieran apoyar directamente al candidato
de sus preferencias sin necesidad de intermediarios. El elector puede hoy
entonces votar por su senador y representante en marzo, y luego por el
presidente que quiera en mayo.
La iniciativa de volver
a unir las dos fechas electorales proviene directamente del presidente Santos.
Como este no va a enfrentarse a una nueva elección, su propuesta obedece más a
conceptos de simplificación que de
clientelismo. Pero el clientelismo quedaría planteado para los próximos
presidentes. Para Santos, en Colombia hay demasiadas elecciones que no solo
tienen un enorme costo para el Estado, sino que pueden tener algo que ver con
la altísima abstención que hay en el país.
La teoría de la unificación de fechas, es que si hubiera una sola
elección cada cinco años podría haber menos escepticismo frente a la política.
Para que la propuesta del presidente Santos tenga más ventajas que desventajas
se requeriría que Colombia dejara de ser un país de voto amarrado para
convertirse en uno donde la opinión pudiera definir el resultado. Aunque ha habido algunos avances en este
sentido en los últimos años, todavía los dos países conviven.
Un claro ejemplo de
esta convivencia se vio en las últimas elecciones presidenciales. En la primera
vuelta se descuidó la maquinaria y ganó Óscar Iván Zuluaga. Por otro lado,
Marta Lucía Ramírez y Clara López se convirtieron en fenómenos de opinión. Si
la elección presidencial hubiera coincidido con las parlamentarias, ni ellas
hubieran surgido, ni Zuluaga hubiera podido haber ganado. Los congresistas,
cuando su elección está en juego, se la meten toda, y en la primera vuelta ya
tenían la curul en el bolsillo. El pánico los hizo reaccionar en la segunda
vuelta, cuando Santos aceitó la maquinaria y además consiguió la unión de
distintos sectores en torno a la paz. Los resultados de la costa y de Bogotá
reflejan el éxito de esa estrategia.
La unificación de las fechas no es el único
asunto que despierta polémica dentro de la propuesta. También está el tema de
sincronizar el periodo de cinco años del presidente con el de los alcaldes y
gobernadores a partir de 2018. El argumento es bastante simple: si un
gobernante es bueno, cinco años son convenientes, pero si es malo pueden ser
una catástrofe. Y a este planteamiento universal se le agrega una subdivisión
institucional: que la Presidencia de la República tenga un periodo de cinco
años no es muy grave pues se trata de una institución que tiene, no solo
contrapesos públicos y privados, sino
también el control de la opinión pública nacional.
De ahí para abajo esa
relativa armonía se va diluyendo a medida que se profundiza en el
territorio. En ciudades grandes como
Bogotá, Medellín o Cali hay mecanismos de equilibrio de poder parecidos a los
de la Presidencia de la República. No sucede lo mismo con municipios pequeños y
alejados donde el alcalde se puede convertir en un dictador o un títere y la
corrupción puede llegar a ser rampante. Los colombianos han sido testigos de
cómo mafias políticas, narcos, paramilitares, guerrilleros o bandas criminales
han permeado buena parte de las regiones del país en los últimos años. Aún con la firma de un proceso de paz ese
riesgo no desaparecerá del todo en el futuro. La prolongación de un año más en
el poder de alguien controlado por una de esas mafias no deja de ser un
fenómeno preocupante.
Independientemente de
la conveniencia, la sincronización de alcaldes y gobernadores es un tema
delicado desde el punto de vista estrictamente político. Los competidores de
los alcaldes o gobernadores son tradicionalmente congresistas y será difícil
que estos voten por cualquier fórmula que implique ampliar el periodo a sus
rivales. Además, por cada representante o senador que tenga alcaldes o
gobernadores de su maquinaria, hay muchos otros congresistas con ganas de
arrebatarles esos botines burocráticos. Esta realidad clientelista explica por
qué casi 20 iniciativas legislativas que buscaban la reelección de los alcaldes
se han hundido en el parlamento desde 1991.
Ajustar a cinco años el
periodo de los otros funcionarios – fiscal, procurador, contralor, junta directiva
del Banco de la República, etcétera– requerirá reformas constitucionales mas no
entrar en dilemas políticos. En esos
casos regirá el concepto básico de que cinco años es bueno para los buenos pero
no para los malos.
El otro elemento
importante de la ley de equilibrio de poderes es la modificación del mecanismo
para elegir senadores. Hoy los representantes a la Cámara son elegidos por sus
departamentos, pero los senadores pueden conseguir votos en cualquier parte del
país. Eso se denomina circunscripción nacional y fue diseñada para que las
minorías, como la izquierda, los independientes y los evangélicos, pudieran
sumar apoyos en diferentes regiones y así alcanzar los votos necesarios para
una curul en el Senado. Ese objetivo se cumplió y los fenómenos de opinión como
Ingrid Betancourt, Claudia López, Jorge Enrique Robledo y Gina Parody han
podido existir gracias a esa norma. Pero al lado de este beneficio, se han
presentado dos problemas. Por un lado, las campañas al Senado se volvieron
costosísimas porque requieren gastos a nivel nacional y no departamental. Y por
otro lado, el número de votos requerido para ser senador aumentó tanto que en
muchos departamentos medianos y pequeños ningún aspirante logra tener ese
caudal de votación. La consecuencia de esto es que en las pasadas elecciones de
marzo, de los 32 departamentos que tiene el país, 14 quedaron sin
senadores. Y en esta lista están
incluidos departamentos tan importantes como Tolima.
Para tratar de
solucionar este exabrupto sin perder las ventajas para las minorías de la
circunscripción nacional, el proyecto del gobierno es una fórmula mixta en la
cual el 20 por ciento del Senado es elegido en circunscripción nacional y el 80
por ciento en circunscripción departamental. Todos los departamentos tendrían
como mínimo un senador y los demás se repartirían en proporción a su población.
Esta fórmula, que tiene bastante lógica, tropieza con mucha oposición. Partidos
minoritarios como el Centro Democrático, los Verdes y el Polo la rechazan como
un atentado contra las minorías. Álvaro Uribe en una circunscripción nacional
puede sacar 20 senadores recogiendo
votos en todo el país. Si se lanzara por una circunscripción departamental como
Antioquia, sacaría máximo dos o tres.
A lo anterior se suma
otro obstáculo. Como la fórmula propuesta por el gobierno implicaría una
redistribución más equilibrada en términos regionales de las curules al senado,
habría perdedores y ganadores. Todos los departamentos que en la actualidad
están sobrerrepresentados en relación con su población tienen senadores que se
opondrían a cualquier medida que pueda reducir el número de curules de su
región. Por ejemplo, hoy la población de Córdoba representa el 3,5 por ciento
de la población colombiana, pero tiene el nueve por ciento del Senado de la
República. Los grandes electores de ese departamento como el Ñoño Elías y Musa
Besaile no van a ver con buenos ojos el nuevo sistema mixto que reduciría el
número de senadores de su departamento. Córdoba con nueve senadores es mucho
más importante que con cuatro o cinco.
Las anteriores serán
algunas de las consideraciones que tendrán lugar en el debate que se avecina
alrededor de la ley de equilibrio de poderes que el ministro del Interior, Juan
Fernando Cristo, va a presentar en los próximos días. Por todo lo que está en
juego, la controversia no va a ser cualquier cosa. Lo que está de por medio en
el fondo es una redistribución geográfica, institucional y política del poder en
Colombia, y en esos casos todo el mundo defiende su terruño. Muchos de los
elementos de esa reforma tienen tanto ventajas como desventajas. Lo único claro
por ahora es acabar con la reelección presidencial.
(….) Del Conuco.
