La Comisión Primera del
Senado sepultó la gran promesa hecha por el presidente Juan Manuel Santos al
archivar la reforma constitucional que permitía la reelección de los alcaldes y
gobernadores y la unificación de los periodos del Presidente y mandatarios
regionales.
Se trata de la primera
gran derrota del Gobierno Nacional en el Congreso de la República, desde que
Juan Fernando Cristo asumió como Ministro del Interior.
El senador Armando
Benedetti, ponente del proyecto, dijo que "desde que presentaron el
proyecto, demostré mi molestia y dije que eso era un frankenstein. Hoy se logró
detener ese frankenstein y el otro año habrá elecciones comunes y corrientes
para un periodo de cuatro años".
"Fui de los
primeros en decir que no me gustaba el proyecto y me mantuve con mi posición
hasta el final, no como otros", añadió.
La senadora Viviane
Morales, otra de las ponentes, afirmó que este proyecto hubiese puesto en
peligro la institucionalidad y la democracia del país.
"La propuesta que
se trae por parte del Gobierno está en contravía de los principios del
Constituyente del 91, en el sentido de darle autonomía a lo local, porque si se
unifican los calendarios electorales, la lógica de lo nacional va a opacar la
discusión de lo regional", sostuvo.
El presidente del
Congreso, José David Name, quien en principio ejercía una oposición férrea a
este proyecto, cambió de opinión a última hora y decidió apoyarlo con ciertas
condiciones.
Bogotá D.C., 25 de noviembre de
2014.
Doctor
JUAN MANUEL GALÁN PACHÓN
Presidente Comisión Primera
Senado de la República
Referencia: Informe de Ponencia para Tercer
Debate al Proyecto de Acto Legislativo número 23 de 2014 de Senado, “por medio del cual se hacen congruentes los
periodos de las autoridades de los distintos niveles de Gobierno”.
Por decisión
de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República y en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5 de 1992 (Modificado
por el artículo 14 de la Ley 974 de 2005) nos ha correspondido presentar
ponencia para tercer debate al proyecto de Acto Legislativo No. 23 de 2014 –
Senado (proyecto de Acto Legislativo No. 126 de 2014 – Cámara de
Representantes) “por medio del cual se
hacen congruentes los periodos de las autoridades de los distintos niveles de
Gobierno”. A continuación nos permitimos rendir PONENCIA NEGATIVA en los siguientes términos:
I. SINTESIS DEL PROYECTO
El
proyecto de Acto Legislativo No. 23 de 2014 – Senado (proyecto de Acto Legislativo No. 126 de 2014
– Cámara de Representantes) “por medio
del cual se hacen congruentes los periodos de las autoridades de los distintos
niveles de Gobierno.”, contiene la propuesta del Gobierno Nacional, por la cual se
pretende establecer la unificación de los periodos de las autoridades del orden
territorial con el periodo del Presidente y del Congreso de la República.
Dicha
propuesta se articula así: (i) Ordena que el período de las autoridades
territoriales se inicie el 1° de enero del año inmediatamente siguiente al del
inicio del período presidencial y del Congreso. (ii) Dispone que la elección de
dichas autoridades se hagan en el mismo año de las elecciones de
Presidente y Congreso. (iii) Mantiene el
principio de los calendarios electorales separados para las autoridades de los
distintos niveles. (iv) Adopta un régimen de transición en el cual el próximo
período de las autoridades territoriales sería de (3) tres años y no de (4)
cuatro como lo establece la Constitución Política. Esta transitoriedad será sólo
por una vez, para retornar al período ordinario de (4) cuatro años. Y (v) autoriza,
dentro de ese régimen de transición, que los actuales gobernadores y alcaldes
puedan postularse como candidatos a la reelección inmediata.
El proyecto
de Acto Legislativo, según la exposición de motivos tiene por objeto armonizar
“tres principios que en la práctica han
tenido dificultades para compaginarse: de una parte, el derecho de todos a
elegir autoridades en los niveles nacional, departamental y municipal; de otra,
la realización de las votaciones en días diferentes y, finalmente, la necesidad
de coordinar e incluso de concertar (artículo 339 C. P.) los planes de
desarrollo de las entidades territoriales con el de la Nación y el Gobierno
Nacional”[1].
Dicho objetivo se lograría con la unificación de los períodos del Presidente y
el Congreso de la República y el de las demás autoridades territoriales
elegidas popularmente. A partir de 2018,
el periodo de las autoridades
territoriales se iniciaría el 1° de enero del año inmediatamente
siguiente al del inicio del período presidencial.
II.
ANTECEDENTES Y TRÁMITE
El
proyecto de Acto Legislativo No. 23 de 2014 – Senado fue presentado por el Ministro
del Interior el 26 de septiembre de 2014, ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes. Es pertinente, citar un breve recuento de los antecedentes del
proyecto
Le
correspondió de acuerdo al artículo 2 de la Ley 3 de 1992 el conocimiento del
proyecto a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El cual fue
radicado como el proyecto
de Acto Legislativo No. 126 de 2014 y del cual fueron designados ponentes los
Honorables Representantes Jorge Enrique Rozo, Óscar
Sánchez León, Berner Zambrano Eraso (Coordinadores ponentes), Germán Navas
Talero, Angélica Lozano, Santiago Valencia, Fernando de la Peña, Óscar Fernando
Bravo y José Rodolfo Pérez.
Sobre
el Proyecto de Acto Legislativo se
radicaron varias ponencias (i) la ponencia mayoritaria que solicitaba la
discusión del proyecto (Gaceta Nº 625 de 2014) y (ii) dos ponencias
minoritarias, una suscrita por el Representante Santiago Valencia del Centro
Democrático y la otra por los Representantes Angélica Lozano de la Alianza
Verde y Carlos Germán Navas Talero del Polo Democrático Alternativo; las cuales
solicitaban su archivo[2].
El
proyecto fue aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara el
día 22 de octubre con 22 votos a favor y 1 en contra de la Representante
Angélica Lozano. Los 12 votos restantes correspondieron a Congresistas que se
retiraron del recinto.[3]
Posteriormente,
el proyecto fue aprobado en segundo debate el día 5 de noviembre con 75 votos a
favor y 9 en contra para un total de 84, las bancadas del Centro Democrático,
Polo Democrático y Alianza Verde abandonaron el recinto en señal de protesta. A
continuación se presenta el diagrama del proceso que hasta el momento ha
cursado el proyecto de Acto Legislativo No. 23 de 2014 Senado.
IV.
IMPACTO FISCAL
En
cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el cual dispone que “(análisis del impacto fiscal de las normas)
en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Atendiendo a
la disposición jurídica se precisa que el presente proyecto de Acto Legislativo
no genera un impacto fiscal que implique una modificación en el marco fiscal de
mediano plazo, toda vez que no se afectará el Presupuesto General de la Nación,
ni ocasiona con éste la creación de una nueva fuente de financiación.
V.
CONSIDERACIONES
AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
El análisis del
proyecto encomendado para ponencia se centrará en dos aspectos fundamentales:
a) La falta de coincidencia temporal de los Planes de desarrollo local y el
Plan nacional de Desarrollo y sus efectos, b) La
unificación de periodos propuesta y sus consecuencias en el orden
constitucional y político
A.
La falta de coincidencia temporal de los
Planes de desarrollo local y el Plan nacional de Desarrollo y sus efectos.
En la exposición de motivos el
Gobierno presenta como elemento fundamental para justificar la reforma “la
necesidad de coordinar e incluso de concertar (artículo 339 C. P.) los planes
de desarrollo de las entidades territoriales con el de la Nación y el Gobierno
Nacional”[5] ya
que la falta de coincidencia de periodos
de gobierno de autoridades nacionales y territoriales “ha generado una dificultad práctica consistente en que los alcaldes y
gobernadores se ven en la obligación de proponer y adoptar un plan de
desarrollo congruente con el de un Presidente, que cambia en la mitad de su
período y formula un nuevo Plan que ya no se adecúa al inicialmente aprobado en
departamentos y municipios.”[6]
Desde hace algún tiempo ha sido frecuente escuchar en las cumbres de
alcaldes o de gobernadores ese argumento para justificar o bien la posibilidad
de reelección inmediata, o bien la ampliación del período de éstos.
Antes
de avanzar en el análisis de la propuesta del gobierno es pertinente recordar
los conceptos de descentralización y de planeación presentes en la Constitución
Política.
1. El
proceso real de descentralización en Colombia encaminado a fortalecer la autonomía y la capacidad
administrativa de los entes territoriales comienza en 1986 cuando se definen
responsabilidades de las entidades territoriales, se restructura la
administración pública y se consagra la elección popular de alcaldes. En 1991,
la Constitución asume un modelo descentralizador, buscando la readecuación del aparato estatal,
a través de la especialización de tareas y asignación de recursos entre los
distintos niveles territoriales y consagra por primera vez el concepto de
autonomía de las entidades territoriales.
Como bien se señaló en ponencia para primer debate
para este proyecto “En senda jurisprudencia, la Corte Constitucional ha
distinguido entre los principios constitucionales de descentralización y
autonomía territorial como ejes cardinales del Estado Social de Derecho. La
Corte ha manifestado que “mientras la descentralización se refiere al contenido
material, a las competencias y recursos asignados por la Constitución y la ley
a los entes territoriales”[7],
la autonomía territorial define “el grado de autodeterminación y de gestión que
el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y a
la población para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen,
coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las
funciones y fines del Estado”[8].
La autonomía, es pues, la libertad que tienen las entidades descentralizadas
para cumplir sus funciones con un alto grado de independencia en la
administración y manejo de sus intereses.
2. De otra parte, la Constitución consagró la
planeación económica y social como uno de los fundamentos del Estado Social del
Derecho que permitiría la consecución de
los fines estatales y la efectividad de los derechos de los habitantes.
En la
Asamblea Nacional Constituyente se afirmó que “La planeación es el origen y al mismo tiempo la base para la toma de
decisiones. Es igualmente, la herramienta principal para el logro de los fines
que se trazan en cualquier organización. Por lo tanto, ésta es esencial en el
manejo de esa gran organización llamada Estado, por lo que se requiere que su
aplicación sea eficaz y eficiente, y la eficiencia de un proceso de planeación
está directamente ligada a la consecución de sus objetivos, en un tiempo
razonable y a un costo racional y posible”[9].
“Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral,
estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector privado,
respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un sano
equilibrio entre la libertad y el orden”[10].
Y en la ley orgánica del Plan de Desarrollo[11] consagró como principios generales la
autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, continuidad,
participación, desarrollo armónico de las regiones, eficiencia, viabilidad,
coherencia, entre otros. En la exposición de motivos de la citada Ley se afirma
que, “Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y centralista
en la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un concepto de
planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente democrático”[12].
Los artículos 339 y siguientes del Título XII,
Capítulo II, de la Constitución
Política desarrollan el concepto de la Planeación. Al respecto, el artículo 339
dispone:
“Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una
parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de
inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de
manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con
el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado
de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los
planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte
estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.”
Se evidencia con claridad el propósito
del constituyente al establecer como principio la necesaria concertación entre
las entidades territoriales y el gobierno nacional a la hora de elaborar los planes de desarrollo de las primeras,
para asegurar el uso eficiente de los recursos públicos así como el desempeño
adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la
ley.
Ahora bien, en el diseño constitucional original se descartó que los
principios de descentralización, autonomía y planeación implicasen la necesidad
de congruencia en el ejercicio de los períodos de las autoridades locales y
nacionales. De hecho, la Corte Constitucional, al reiterar la primacía del Plan
Nacional de Desarrollo ha señalado en distintas sentencias que no se exige la
coincidencia forzosa de los planes, anotando que en caso de presentarse cambios en dicho
Plan, las autoridades locales, de ser necesario, deben modificar su Plan
Plurianual de Inversiones:
“La Corte
encuentra que las normas constitucionales no exigen una coincidencia forzosa de
los períodos de alcaldes con los procesos nacionales de planificación, pues
debe observarse que la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo tiene efectos
en el cuatrienio presidencial (C.P. art. 190), mientras que el período de los
alcaldes es de tres años improrrogables (C.P. art. 314). Por ello los alcaldes,
incluso aquellos que tienen períodos coincidentes, no siempre pueden concertar
los lineamientos del plan nacional de desarrollo con el Gobierno sino que, sin
menoscabo de su autonomía, deben ajustarse a los marcos establecidos por
las autoridades centrales, ya sea porque al momento de posesionarse se
encontraba vigente el Plan Nacional, o ya sea porque en el curso de su período
se aprueba un nuevo Plan de Desarrollo Nacional, al cual debe ajustarse la
acción local, pues existe una supremacía de la planeación nacional. Esto
explica que el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de
desarrollo señale que "si durante la vigencia del plan de las entidades
territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio,
el respectivo mandatario podrá presentar para aprobación de la Asamblea o del
Concejo, ajustes a su Plan Plurianual de inversiones para hacerlo consistente
con aquellos".[13]
Es obvio que el Plan Nacional de Desarrollo tiene
una superioridad jurídica y política y que una vez aprobado obliga a todos, incluidos
los departamentos y municipios. Pero esto no contraría el mandato del artículo
341 que dispone que el Plan Nacional de Desarrollo se elabora con “la
participación activa de las entidades territoriales”, que tienen además representación en el Consejo Nacional de
Planeación del cual forman parte sus voceros elegidos por ocho años.
La Constitución Política, la Ley Orgánica del
Plan y La Ley del Plan de desarrollo 2010-2014 prevén sendos mecanismos para
lograr la articulación y coordinación de los planes dentro de un concepto de
institucionalidad que no depende solamente de la coincidencia de los períodos.
a. En efecto, La Constitución del 91 consagra mecanismos de
armonización y coordinación de planeación territorial en su articulado. Así, el
artículo 344 señala que los organismos departamentales competentes evalúan la
gestión y resultados de la inversión que ordenen los planes territoriales.
b. Así mismo, la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo – Ley 152 de 1994, contempla en su articulado principios y normas direccionadas a la
concertación, coordinación y armonización de los planes nacionales y locales.
“Artículo 3…
c) Coordinación. Las
autoridades de planeación del orden nacional, regional y las entidades
territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia
entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás
instancias territoriales, `para efectos de la formulación, ejecución y
evaluación de sus planes de desarrollo;
d) Consistencia. Modificado por el art 9,
ley 1473 de 2011. Con el fin de asegurar la
estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los
planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos
y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del
sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea
congruente con dicha estabilidad;
(…)
m) Coherencia. Los
programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva
con las estrategias y objetivos establecidos en éste;”[14]
c. Y por último, el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 introduce en sus artículos 7 y 8 un nuevo
mecanismo de coordinación entre la Nación y las entidades territoriales con el
fin de alcanzar mejores resultados en diferentes áreas de la gestión pública,
se trata de los contratos plan y los convenios plan, una forma de contratos interadministrativos para la ejecución de
políticas o planes que deben ser objeto de coordinación, permitiendo ejecutar
el PND y complementar acciones con las entidades territoriales. Como señala
Alberto Maldonado Copello en columna publicada en Razón Pública:
“La
introducción a Colombia del Convenio-Plan, invento institucional originado en
Francia, significa adaptar un mecanismo avanzado, sofisticado y exitoso:
la contractualización de
algunas políticas públicas, mediante un cuidadoso proceso de negociación entre el gobierno central y cada
ente territorial por separado (Departamentos, Municipios, Capitales)
(…)
Lo original del dispositivo fue la metodología de negociación del
gobierno central con cada región por separado, mediante un proceso
cuidadosamente diseñado, donde cada parte llevaba a la mesa prioridades propias
y recursos importantes.
El objetivo común era pactar el diseño y la ejecución de proyectos prioritarios para ambas partes, una vez alcanzado el consenso y fijados los objetivos de largo plazo. Es decir, de lo último que se hablaba era de plata. Este acuerdo se convertía en un sencillo Contrato-Plan con una duración de cinco años y revisiones anuales.
El objetivo común era pactar el diseño y la ejecución de proyectos prioritarios para ambas partes, una vez alcanzado el consenso y fijados los objetivos de largo plazo. Es decir, de lo último que se hablaba era de plata. Este acuerdo se convertía en un sencillo Contrato-Plan con una duración de cinco años y revisiones anuales.
(…)
La idea de los convenios-plan
resulta muy atractiva a priori. Estos contratos tendrían la ventaja de sumar de
manera explícita recursos provenientes de distintos niveles de gobierno, al
tiempo que se establecería un mecanismo contractual para exigir el cumplimiento de los compromisos, en vez de dejarlos
al vaivén de los cambios coyunturales. El mecanismo además puede ayudar a la
transparencia, toda vez que las obligaciones de las partes se consignan en un
documento público.”[15]
De manera que lo que
propone el proyecto, en relación con la dependencia de las autoridades
territoriales al elaborar sus planes de
desarrollo teniendo como base el Plan de Desarrollo Nacional entra en
contradicción con otros textos constitucionales que aquí ni siquiera se
pretenden tocar.
En reciente columna, el
doctor Jaime Castro, recordaba también que “el artículo 339 dispone que los
planes de desarrollo seccionales y locales se “elaborarán y adoptarán de manera
concertada entre las entidades territoriales y el gobierno nacional”. De manera
concertada quiere decir de común acuerdo y logrando que concuerden unos con
otros los planes en cuestión. En el diálogo a que dé lugar la concertación, el
gobierno central hace conocer su plan y sus puntos de vista y seguramente
buscará apoyo territorial para la
ejecución de sus programas y proyectos”.
La sentencia citada de la Corte Constitucional
recaba en ese aspecto: “Así pues, en
atención al reconocimiento de la diversidad a través de las nociones de descentralización
y autonomía, y al hecho de que las autoridades locales son quienes mejor
conocen las necesidades de la región que tienen a cargo, la Constitución
consagra la capacidad de las entidades territoriales para elaborar sus planes
de desarrollo, los cuales deben concordar con el Plan Nacional, en virtud del
principio de unidad. En efecto, "(…)Las
entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas
y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente
de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades
territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo" (art. 339 C.P.). A su vez, el
gobierno debe elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, pero con participación
activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales (art.
341 C.P.). El Sistema Nacional de
Planeación está conformado por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos
territoriales (art. 340. C.P.).
La elaboración
de planes de desarrollo por parte de las entidades territoriales, así como su
participación en la formulación del Plan Nacional, constituye una manifestación
y materialización de la descentralización y la autonomía de que gozan.”[16]
Coordinación o concertación no son equivalentes a sujeción: lo primero,
supone trabajo integrado o armónico; lo segundo, implica identidad monolítica
de políticas. Entender así que la formulación coordinada de los planes de
desarrollo en cada instancia territorial comporta una justificación para
unificar el calendario electoral en el país, implica una lectura errónea de
los artículos constitucionales que lleva
a desconocer principios de pluralismo y
descentralización.
Puede ser cierto el
argumento relativo a que sería deseable que hubiera coincidencia en los tiempos
de ejecución de los planes de desarrollo de los diferentes niveles, sin embargo
la falta de ella no es un problema tan grave como se pretende. De hecho, los
múltiples estudios y balances que se han hecho sobre la descentralización en
Colombia[17]
por parte de la academia y de las propias instituciones encargadas del tema de
planeación, como el Departamento Nacional de Planeación, señalan otros
problemas más acuciantes en torno a ésta[18].
Pero además,
otro argumento poderoso que se enfrenta a la justificación del proyecto
presentado por el Gobierno, es que como lo recuerda el consultor Mauricio
Cabrera en un artículo publicado en la revista Portafolio “la parte más
cuantiosa de los aportes de la Nación a las regiones, que son las
participaciones para salud y educación, junto con la distribución de regalías,
están definidas por la Constitución y no dependen del plan de desarrollo”[19].
B. La unificación de periodos
propuesta y sus efectos en el orden constitucional y político
Ahora bien, si en gracia de discusión y pese a la seriedad
de la argumentación presentada todavía pareciera indispensable la unificación
de los períodos es necesario evidenciar las consecuencias que traería la propuesta
del gobierno encaminada a resolver la pretendida dificultad. Estamos seguros de
que la aprobación de este proyecto generaría muchos más problemas de los que
pretende resolver, desafiando principios esenciales de nuestro estado de
derecho como el pluralismo, la importancia de la autonomía local y la necesaria
estabilidad de las reglas de juego electorales.
1. La unificación de todas las elecciones en un
mismo año electoral, sacrifica la dinámica de lo local a la lógica de lo
nacional.
La Constitución de 1991 reivindicó la
autonomía territorial como “el grado de autodeterminación y de gestión
que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales y
a la población para que participen, planeen, programen, dirijan, organicen,
coordinen y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las
funciones y fines del Estado”[20].
Uno de los elementos en la arquitectura constitucional dispuestos para realizar este postulado es la separación de
las elecciones territoriales de las nacionales. Es cierto que el gobierno no
propone unificar los certámenes electorales, pero la propuesta de realizarlos
todos dentro de un mismo año tendría como resultado la subordinación del debate
regional frente a la discusión nacional.
Las elecciones presidenciales y de Congreso del primer semestre desplazarían el
debate local. Los primeros seis meses del año electoral estarían mediáticamente
focalizados en lo nacional y sólo tres meses se dedicarían a lo municipal.
Pero
además, como bien lo menciona Jaime Castro en el artículo ya citado, “La
propuesta del Gobierno personaliza y politiza esas relaciones, (las de la
Nación y entidades territoriales) porque el Presidente posesionado el siete de
agosto intervendrá, de una u otra manera, en la elección de los gobernadores y
alcaldes que se escojan dos meses después cuando el gobierno vive todavía en
estado de gracia… Con otras palabras, desaparecen el pluralismo y la repartición
territorial del poder del Estado que son parte de la razón de ser de la
descentralización”
Los certámenes electorales realizados en un mismo
año pondrían los temas regionales en un segundo plano, por la fuerza mediática
y económica que representa el impulso de una campaña presidencial y de
congreso. La elección presidencial eclipsaría las
regionales, pero aún más, llegaría a cooptarlas políticamente, y muy
seguramente quedarían sin juego movimientos sociales nuevos.
La
decisión del constituyente del 91 relacionada con la realización de las
elecciones en tiempos distintos fue una decisión acertada para promover el
pluralismo político; sin duda, la realización de las elecciones en un calendario
amplio de dos años generó un
fortalecimiento de la participación ciudadana y el empoderamiento de las
autoridades locales dentro de un contexto pluralista que terminó dando el golpe
de gracia al bipartidismo centenario.
Abstención y fatiga electoral.
Pero
además la realización de cuatro eventos electorales en un solo año puede tener
otros efectos muy negativos para nuestra democracia. Nos referimos a la fatiga
que puede causar en el ciudadano, con el correlativo aumento del
abstencionismo.
En el artículo de la doctora Viviana
Barberena publicado en un libro sobre el balance de los 25 años de
descentralización en Colombia de la Fundación Konrad Adenauer, se hizo la siguiente afirmación:
“Al menos en sus inicios
la descentralización facilitó la apertura política que hasta hoy ha hecho
posible el surgimiento de figuras de reconocimiento nacional, que incluso
trascienden el ámbito local y se convierten en opción política a nivel
nacional… Este incremento también se muestra en la promoción de nuevas
alternativas políticas. Si se revisan cifras de participación electoral en
elecciones subnacionales se encuentra que se mantiene alrededor del 54%
mientras las de orden nacional alrededor del 45%. Lo anterior podría llevarnos
a reconocer que en lo relacionado con la apertura democrática, la
descentralización sí produjo un cambio significativo en la forma de hacer
política y en la motivación general de la sociedad para intervenir en los
asuntos locales, desde el proceso electoral hasta otras formas de participar en
la vida local”[21]
Hoy las elecciones locales tienen
porcentajes de abstención mucho menores que las nacionales. El modelo propuesto
podría dar al traste con estos índices pues la elección territorial sería la
cuarta en un año de intenso trajín político, lo que podría debilitar la
participación ciudadana y por consiguiente la democracia a nivel local.
2. La unificación de elecciones llevaría a la
parálisis de las administraciones territoriales durante
el año electoral, por el efecto de la ley de garantías.
A pesar
de que uno de los argumentos del gobierno para proponer la unificación de
períodos es el de lograr una mayor eficacia en las políticas públicas, de ser
aprobada la propuesta tal como fue presentada produciría el efecto contrario.
Unificar los períodos de las autoridades de
los distintos niveles de Gobierno implicaría un alto costo de eficacia para la
administración, teniendo en cuenta que
la Ley 996 de 2005 “por medio
de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de
conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de
Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y
se dictan otras disposiciones”, conocida como Ley de Garantías, involucra en su texto una limitación
para los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios,
Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal,
Departamental o Distrital, en virtud de la cual quedan obligados a no celebrar
convenios interadministrativos, ni hacer nombramientos en sus plantas de
personal.
Al respecto sostiene la norma:
“Artículo 38.
Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado, les está prohibido:
Parágrafo. Los Gobernadores, Alcaldes Municipales
y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades
Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los
cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios
interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar,
promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco
de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para
reuniones de carácter proselitista.
Tampoco
podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en
reuniones o eventos en los que participen candidatos a la Presidencia y
Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, Gobernaciones Departamentales,
Asambleas Departamentales, Alcaldías y Concejos Municipales o Distritales.
Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos.
No
podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter
público para actividades proselitistas, ni para facilitar el alojamiento, ni el
transporte de electores de candidatos a cargos de elección popular. Tampoco
podrán hacerlo cuando participe n voceros de los candidatos.
La
nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro
de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección
popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con
ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente
aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera
administrativa.” [22]
Unificar los períodos de las autoridades
entonces, crearía un fuerte obstáculo a la ejecución de los recursos de la
administración, ya que se aplicaría desde noviembre del año anterior hasta
octubre del año electoral, lo cual paralizaría
durante doce meses la administración a nivel regional, contrario a lo
sugerido en la exposición de motivos del
Gobierno Nacional, que convoca a sacar adelante el proyecto para solucionar “[las] dificultades, no solo de
coordinación sino de eficacia en las políticas públicas”. No sobra advertir que hoy el último año de
mandato de las autoridades locales es el de mayor ejecución presupuestal.
3. Y para terminar, un período de transición de tres años con posibilidad
de reelección de Alcaldes y Gobernadores.
El Proyecto de Acto Legislativo en estudio,
incluye en su régimen de transición la figura de la reelección de los Alcaldes
y Gobernadores como mecanismo para lograr la coincidencia de los mandatos
nacionales y regionales.[23]
Esta propuesta no tiene ninguna relación
intrínseca con los objetivos buscados con la reforma propuesta. La pretendida necesidad
de unificar los períodos de las distintas autoridades del Gobierno, no justifica de ninguna manera la
autorización a los mandatarios regionales
para aspirar a la reelección inmediata. En primer lugar, la figura de la
reelección implicaría que gran parte de los mandatarios locales se mantuvieran
en el poder tres años más, es decir, siete años de ejercicio que a juicio del
propio gobierno es un período extremadamente largo:
“se
revisó la idea de que el periodo de los elegidos en el año 2015 llegará hasta
empatar con el del siguiente Presidente, es decir, hasta el 2022, con un período
de siete años por una sola vez. Esta idea resultaba riesgosa desde el
punto de vista político y podría
conducir a entronizar a unos mandatarios locales y regionales por un período exageradamente largo.” (Negritas fuera del texto) [24]
Podría plantearse
como contraargumento que el hecho de celebrar las elecciones a los cuatro años
de mandato son una refrendación popular que le daría legitimidad a los mandatos
que completen en su totalidad siete años, pero esto por sí solo no elimina los riesgos que crearía la
figura de la reelección de los mandatarios locales.
Al respecto, el
informe del año 2011 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –
PNUD Colombia Rural, Razones para la Esperanza, concluyó que el 92,4% de los
607 municipios sometidos a análisis presenta algún nivel de persistencia
política, y el 21,7% presenta el nivel de persistencia más alto, en el cual en
las últimas cuatro elecciones de alcalde no hubo renovación o rotación de las
élites políticas en el poder.[25]
Podemos resaltar
en el informe las siguientes conclusiones, importantes para nuestro análisis:
1.
“la alta
persistencia política de los mismos grupos y sectores en los pueblos del país,
muestra de hecho su capacidad para dominar instituciones políticas regidas por
estructuras clientelizadas.
2.
Los
municipios con más persistencia política tienen mayores niveles de Necesidades
Básicas Insatisfechas - NBI, de miseria y niveles de indicadores de servicios
inadecuados más altos en relación con un municipio donde no se presenta
persistencia política. De manera adicional, esta tendencia se agrava en la
medida en que los municipios tienen índices superiores de ruralidad.
3. Los cambios más dramáticos ocurren precisamente en la variable de
hogares con servicios inadecuados. En aquellos municipios menos rurales y con
la más alta persistencia política, los servicios inadecuados llegan a ser 41,7%
mayores que en un municipio sin persistencia política, y el 73,8% más altos si
se trata de uno más rural. Estos resultados indican que el acceso a bienes públicos de la
población de estos municipios está siendo gravemente afectado por las
estructuras de concentración del poder político
4. La baja rotación de élites políticas es un indicio de las
dificultades de inclusión política de nuevos sectores sociales, y refleja la
virtual inexistencia de canales de expresión alternativos para la voz y los
intereses de sectores con tradicionales déficits de representación
5.
La hegemonía
de grupos, tendencias y sectores en un importante porcentaje de municipios del
país, se mantuvo incluso tras la irrupción de la coerción armada en el proceso
eleccionario y la penetración de guerrillas y paramilitares en los gobiernos
locales. Con todo su horror y dolor, la violencia ayudó a mantener las
estructuras tradicionales de poder”[26]
En consecuencia, sería contraproducente
sumar a los factores anteriormente descritos la posibilidad de la reelección
inmediata de los funcionarios locales.
La perpetuidad en el poder de las mismas clases políticas es nociva para la
democracia, y más aún de cara a un proceso de paz que debe construirse desde
las regiones y desde la voz plural de todos los sectores políticos y los movimientos
sociales.
Y para abundar en razones, es pertinente
recordar que el Proyecto de Acto
Legislativo 18 de 2014 “Por
medio del cual se adopta una reforma de Equilibrio de Poderes y Reajuste
Institucional y se dictan otras disposiciones” el Gobierno Nacional reconoce la
inconveniencia de la reelección, no sólo para el cargo de Presidente de la
República, sino para todos los altos funcionarios del Estado “con el objeto de garantizar el equilibrio y
evitar abusos de poder”[27]. De ahí que resulta incoherente que el mismo gobierno, que ha
buscado la eliminación de la reelección a nivel nacional, proponga que se
permita a nivel local y departamental así sea por una sola vez.
En el mismo sentido, alterar las reglas
del juego unos meses antes de las elecciones para permitir la reelección de los
mandatarios locales afecta el derecho a la igualdad y de confianza legítima de
los posibles aspirantes al poder local.
En efecto los mandatarios locales que aspiren a ser reelegidos contarán con las
ventajas propias del cargo que ostentan, sobre todo el acceso a los medios de
comunicación y al presupuesto del municipio o del departamento. De tal peso es
la importancia de garantizar la igualdad entre los candidatos que aspiran a un cargo público,
que uno de los argumentos de los que hizo uso la Corte
Constitucional al declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 que
dio vía a la reelección presidencial fue
la incorporación por parte del mismo Acto Legislativo del mandato al Congreso
de la República de expedir una ley estatutaria que garantizara la igualdad de
los candidatos y los derechos de la oposición. Al respecto afirmó la Corte
Constitucional en Sentencia C-1040 de 2005, M.M.P.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, Dr. Rodrigo
Escobar Gil, Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, Dr. Humberto Antonio Sierra Porto,
Dr. Álvaro Tafur Galvis, Dra. Clara Inés Vargas Hernández:
Permitir la reelección presidencial -por
una sola vez y acompañada de una ley
estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la
campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de
1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que
definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana
no fueron sustituidos por la reforma.[28]
Del mismo modo, la equidad de los candidatos a las elecciones
municipales debería ser garantizada a través de una ley estatutaria, que por
supuesto no alcanzaría a ser expedida por el Congreso de la República antes del
mes de octubre, para tratar de garantizar así una elección lo más equilibrada
posible con todos los aspirantes a los cargos de autoridad departamental y
municipal. En caso de aprobarse la reforma que propone el presente acto
legislativo, las únicas restricciones aplicables a los mandatarios regionales y
locales serían las genéricas del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de
2005, que son a todas luces insuficientes para garantizar la igualdad de los
candidatos.
En definitiva, es
inevitable que de permitirse la reelección inmediata de los alcaldes y los
gobernadores de la forma en que está planteada en el presente Acto Legislativo
se genere una desigualdad entre los aspirantes al cargo, debido a la
inexistencia de herramientas normativas apropiadas para garantizar las mismas
condiciones a todos los candidatos, y al corto tiempo que tendría el Congreso
de la República para expedir la reglamentación pertinente.
Son todos estos argumentos los que nos llevan al convencimiento
de que no es necesaria, ni oportuna la reforma constitucional propuesta por el
Gobierno en el Proyecto de Acto legislativo No 23 de 2014 y por ello
solicitamos a la Honorable Comisión Primera darle archivo.
VIII. PROPOSICIÓN
Con
fundamento en las razones de inconveniencia expuestas, nos permitimos rendir PONENCIA NEGATIVA y en consecuencia
solicitarle a la Comisión Primera del Senado ordenar el ARCHIVO del proyecto de Acto Legislativo número 23 de 2014.
De los
Senadores Ponentes,
H.S. VIVIANE MORALES HOYOS H.S.
ROY BARRERAS MONTEALEGRE Coordinadora ponente Ponente
H.S. ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA H.S. EDUARDO ENRÍQUEZ MAYA
Ponente Ponente
H.S. CARLOS FERNANDO MOTOA H.S. CLAUDIA LÓPEZ HERNÁNDEZ
Ponente Ponente
H.S. ALEXANDER LÓPEZ MAYA H.S. PALOMA VALENCIA LASERNA
Ponente Ponente
H.S. DORIS CLEMENCIA VEGA
Ponente